Impulsionado pelo referencial da Constituição Federal de 1988, disciplinado pela Lei 8987/95 e incentivado pelo Governo Fernando Henrique Cardoso em seu primeiro mandato, o regime de concessões, especialmente de rodovias, passou a marcar a realidade do Brasil a partir da década de 1990. Embora alvo de críticas, o modelo é replicado em todas as esferas, com uso bastante disseminado, inclusive dentre governantes e entes federados que defendem a publicização de serviços em linha ideológica e partidária.
No intuito de administrar uma concessão, a concessionária recebe determinações e linhas de trabalho previstas no contrato de concessão e no plano de exploração, as quais são fiscalizadas pelo Poder Concedente por meio de suas autarquias especializadas, como a ANTT na esfera federal. São produzidos relatórios periódicos de evolução e cumprimento de metas, cujo não atendimento pode gerar punições à concessionária.
Obrigações das concessionárias nas áreas adjacentes às rodovias
Dentre as obrigações mais salutares e esperadas, estão as obras de melhoria e ampliação, que invariavelmente demandam ações diretas mais incisivas junto a ocupantes das áreas adjacentes à rodovia, refúgios e locais onde uma detenção precária pode ocorrer. Para tanto, o emprego de uma demanda de reintegração de posse disciplinada no artigo 554 do CPC se faz necessária.
Competência da Justiça Estadual nas ações possessórias
Nesse proceder, o ajuizamento ocorre perante a Justiça Estadual, dada a condição de pessoa jurídica de direito privado que ostenta a concessionária e é direcionada contra o possuidor direto (pessoa física ou jurídica privada). Há décadas, reiteradas são as decisões concedendo liminares de reintegração nesse sentido e, do mesmo modo, sentenças confirmando as tutelas concedidas, sendo a questão bem assimilada pelos juízes estaduais.
Tema 1384 do STJ: o que está em discussão
Entretanto, um recente entendimento do Superior Tribunal de Justiça veio a impor um freio nessa efetividade de ação pelas concessionárias. Trata-se do Tema Repetitivo 1384, que, em 22/09/2025, submeteu a julgamento a seguinte questão: “Estabelecer se a União, o DNIT e/ou a ANTT devem obrigatoriamente participar de ações possessórias ajuizadas por concessionárias de serviços públicos federais contra particulares que ocupam faixas de domínio de ferrovias ou rodovias federais, independentemente de sua manifestação de vontade, ou se a declaração de ausência de interesse jurídico por esses entes é suficiente para afastar a competência da Justiça Federal, deslocando o feito para a Justiça estadual”.
Como consequência desse entendimento centralizado e vinculante pelo STJ, determinou-se a “suspensão de todos os processos em trâmite no território nacional que versem sobre a matéria afetada ao regime de recursos repetitivos, até que a questão da competência seja resolvida pelo Superior Tribunal de Justiça, exceto para a realização de atos considerados urgentes, a fim de evitar dano irreparável”.
Ou seja, até a finalização dessa análise, as medidas possessórias devem ser suspensas, pelo tempo suficiente para o Superior Tribunal de Justiça proceder com a análise, salvo questões urgentes. Ainda que o Código de Processo Civil estabeleça o prazo de 1 ano para o julgamento, trata-se de prazo impróprio, ou seja, que pode ser excedido pelo órgão judicante.
É evidente que esse efeito suspensivo gera prejuízos e atrasos ao andamento das ações, uma vez que caberá a cada Magistrado ou Corte estabelecer, em seu entendimento, o que se adjetiva como “ato considerado urgente”. Impossível não se considerar critérios subjetivos e até um tanto problemáticos, tal qual estabelecer a dúvida em favor do ocupante, o que gera à toda coletividade um retardo nas melhorias na rodovia.
Outro ponto questionável na decisão é a razão em si da participação da União, DNIT e/ou a ANTT nas ações, uma vez que esse fundamento contraria o próprio contrato de concessão, que automaticamente legitima e autoriza as concessionárias a ajuizarem as demandas. Se a autorização é prévia e há reporte/fiscalização dos atos praticados, qual a razão de consulta à participação delas nas ações de forma individual? São milhares de ações ajuizadas...
Também não se pode deixar de controverter como uma concessionária ingressaria com uma demanda possessória contra um ocupante da rodovia, considerando a necessidade de “participação” desses entes. A relação processual pressupõe a concessionária como parte ativa e o ocupante como parte passiva, e inexiste no CPC a figura de intervenção de terceiro chamado “interessado”, o que por vezes, é empregada para justificar a intimação da União, DNIT e ANTT nas questões.
A figura mais adequada seria a da assistência prevista no artigo 119 do CPC, mas ela não é provocada e sim facultativa. Como consequência, não haveria pelo juiz a obrigação de intimar tais entes para figurar como assistentes, mas eles voluntariamente deveriam comparecer às demandas à vista de alguma informação pela concessionária.
Atualmente, na prática, há a intimação usual como “interessado”, mas nem a União, tampouco ANTT/DNIT têm se habilitado como assistentes, arguindo falta de interesse na demanda. Isso, por si, já demonstra que a questão possessória é algo próprio à concessionária. Comparativamente, considerar tais entes como possíveis “interessados” implicitamente em questões relacionadas à rodovia é dar espaço para a participação obrigatória da ANATEL em lides envolvendo telecomunicações ou da ANEEL, em questões ligadas a energia.
Impactos práticos e possíveis desdobramentos
Finalizando a problemática, a maior implicação do Tema diz respeito à aplicação da Súmula 150 do STJ (“Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas”). Ou seja, caso prevaleça o entendimento do STJ no sentido de que a União, DNIT/ANTT devem se manifestar expressamente sobre o seu “interesse jurídico” na demanda possessória, as futuras ações terão de ser ajuizadas obrigatoriamente perante a Justiça Federal, para então retornar à Justiça Estadual, em tese, caso não haja tal interesse. Seria um “passeio” tão somente para aferição de competência e interesse, mas que demandaria tempo e pagamento de custas para tanto.
Assim, em que pese a pretensa cautela exposta no Tema 1384 do STJ, atualmente já existem formas de controle e fiscalização pela União, ANTT e DNIT, as quais podem ser exercidas dentro do poder de polícia e outras normas de Direito Administrativo. A suspensão das ações possessórias e o possível entendimento da “consulta de interesse” que ocorrerá no trânsito da demanda pela Justiça Federal parece ser contraproducente e contrário à eficiência que pautam as concessões de rodovias.