Para o mercado nacional de gás, o final de 2020 foi marcado pela aprovação do Projeto de Lei 4.476/2020, conhecido como a Nova Lei do Gás. A nova regulamentação abrange a indústria do setor nas etapas de transporte, tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização.
Segundo o Ministério de Minas e Energia, o Projeto representa um novo marco para o mercado de gás e a consolidação dos avanços necessários para a formação de um mercado aberto, dinâmico e competitivo. A pasta acredita também que a lei cria condições para redução de preços e retomada da competitividade setorial.
A princípio, as alterações legais parecem ser muito bem-vindas, já que visam promover dinamismo e competitividade. Afinal, trata-se de um setor econômico marcado pela necessidade de investimentos intensos em infraestrutura e ativos duráveis e irreversíveis, diretamente relacionados com o desenvolvimento econômico das regiões envolvidas1.
Contudo, as alterações propostas na Nova Lei do Gás vão além da abertura de mercado. O projeto envolve modificações em aspectos como: regimes concorrenciais; alterações econômicas e técnicas; incentivo à competitividade; compartilhamento de infraestruturas; desconcentração do mercado; e medidas para evitar a verticalização.
Então, vale analisar, neste post, as principais alterações propostas pela Nova Lei do Gás. Confira a seguir!
A substituição da concessão pela autorização
A primeira grande questão tratada pela Nova Lei do Gás é a substituição do atual regime jurídico de concessão de serviço público, na etapa de transporte de gás, para o regime de autorização. Ao que tudo indica, o principal objetivo da substituição é promover uma simplificação no regime de exploração da atividade, desvinculando-a das exigências da Lei de Concessões e buscando um novo regime jurídico, criado especificamente pelos agentes reguladores para cada caso específico.
Esta mudança não impacta as distribuidoras de gás natural – que permanecem sob a competência estadual, como manda a Constituição –, e os atuais contratos de concessão terão cinco anos para se adequar à Nova Lei do Gás.
Como vai funcionar
A transição entre concessão e autorização, entretanto, não representa o fim automático do concessionário de serviço público, com a transição para uma atividade econômica livre e liberalizada. Isso inclusive pela própria relação de pertencimento entre os conceitos de serviço público e atividade econômica, integrando aquele uma parte desta2.
A própria constatação de que o transporte é uma das principais etapas da cadeia econômica do gás, somada à sua condição de monopólio natural – em que há inviabilidade econômica e/ou técnica da exploração concorrente por mais de um agente setorial, tornando o mercado mais eficiente com a operação por um único agente3 – inviabiliza a liberalização da outorga de autorizações.
Diante disso, a Nova Lei do Gás sujeita a concessão dessas permissões à Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).
Na prática, a ANP definirá os requisitos de habilitação, as condições para autorização e transferência, os requisitos técnicos, econômicos e ambientais, a receita máxima aplicável, critérios de reajuste, revisão periódica das tarifas e hipóteses de revogação da autorização – tal qual já ocorre, atualmente, sob a luz da Lei de Concessões.
Além disso, a ANP deverá buscar uma solução para os casos em que mais de um transportador manifeste interesse na autorização, garantindo a possibilidade de ampla concorrência entre interessados. Afinal, o fato de tratar-se de uma aprovação, não permite que o agente regulador viole a obrigação de competitividade intrínseca a qualquer certame público.
A grande novidade, aqui, é o fato de a ANP possuir maior liberdade para definir os critérios aplicáveis aos processos de autorização, podendo buscar soluções inovadoras que atualmente não estejam abrangidas pela Lei de Concessões. Para isso, espera-se agilidade e aproximação entre a ANP e os agentes econômicos, garantindo a elaboração de procedimentos claros, com reduções nos custos de transação, que possibilitem a adequada remuneração e a boa prestação dos serviços.
As mudanças impactarão a regulação
Em um sistema que visa conjugar regulação e autorregulação, os transportadores de gás que atuem em uma mesma área deverão constituir um gestor de área de mercado, que deverá adotar diversas medidas de transparência, conciliação de planos de manutenção, coordenação e balanceamento dos sistemas e oferecimento de serviços padronizados, transparentes e não discriminatórios.
Os critérios de transparência, padronização e não discriminação indicam claramente que, apesar do abandono do regime de concessões de serviço público, persistirão aos transportadores deveres típicos de prestadores de serviços público – agora sob a figura de exigências do gestor de mercado. Não há, portanto, um abandono completo da figura do concessionário de serviço público.
A possibilidade de constituição do gestor livremente pelos agentes de determinada área pode representar, entretanto, um avanço para a redução nos custos de obtenção e divulgação dessas informações, antes centralizadas diretamente entre concessionário e agente regulador.
O compartilhamento de infraestrutura e a integração das redes
Outra questão de grande relevância é a obrigação de que os transportadores permitam a interconexão da infraestrutura com outras instalações. Eles também deverão adotar medidas para gestão coordenada das áreas de mercado.
Aqui, cabe o destaque de que esse aspecto está diretamente alinhado às atuais tendências de economia compartilhada.
Comercialização, desconcentração e verticalização
Medidas para viabilizar a desconcentração do mercado de gás, atualmente dominado pela Petrobras, também estão previstas. A ANP terá permissão para adotar mecanismos de estímulo à eficiência e competitividade, com redução da concentração de oferta de gás. Isso poderá ser feito, inclusive, com mecanismos relativos à cessão de capacidade de transporte, escoação da produção e programas de venda e restrições à venda de gás.
Outro ponto importante é a vedação da Nova Lei do Gás à relações societárias, controle ou interferências indevidas entre empresas atuantes nas demais etapas da cadeia econômica. O objetivo desse impedimento é evitar interferências indevidas nas etapas de transporte e distribuição do gás. Isso significa que os acionistas e gestores de empresas que atuem nas demais etapas da cadeia econômica ficam impedidos de acessar informações concorrencialmente sensíveis ou de exercer seu poder para designar gestores das transportadoras e distribuidoras.
Já as medidas de desconcentração previstas na Nova Lei do Gás poderão, a médio e longo prazo, viabilizar o acesso livre de consumidores e comercializadores no setor, elevando a competitividade e concorrência setorial. Atualmente, a legislação já prevê a figura do consumidor livre e comercializador. Entretanto, na prática, não há atuação relevante desses agentes – ainda muito limitados em decorrência da concentração setorial.
Conclusão
O grande desafio da Nova Lei do Gás será compatibilizar e harmonizar o sistema atual com as grandes mudanças pretendidas. Além disso, o projeto precisa viabilizar a instalação de um mercado desenvolvido, competitivo, universalizado e de fácil acesso.
A simples substituição do termo “concessão” por “autorização” não implica automática liberalização e eficiência do setor. Da mesma forma, as diversas medidas de desconcentração não terão qualquer efeito se não traduzirem-se em efeitos práticos, que promovam a concorrência e competitividade no mundo real.
Por fim, cabe à ANP a missão de abrir o mercado para novos agentes e estimular as medidas de expansão do setor. Para isso, a agência deve liderar um relevante trabalho de aproximação com agentes setoriais e planejamento não verticalizado.
O desenvolvimento do mercado de gás está intrinsecamente ligado ao desenvolvimento industrial, energético e à ampliação dos serviços ao cidadão. Sua complexidade exige mais do que simples soluções burocráticas, competindo ao regulador a busca por soluções de mercado, que integrem todos os interesses envolvidos e uma adequada harmonização jurídica.
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Referências
1 - Características típicas das indústrias de rede, cf. FARACO, Alexandre Ditzel; COUTINHO, Diogo R. Regulação de indústrias de rede: entre flexibilidade e estabilidade. Revista de Economia Política, vol. 27, nº 2 (106), p. 261-280, abril-junho 2007. p. 266
2 - JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço Público. São Paulo, Dialética: 2003. p. 21
3 - MOREIRA, Egon Bockmann. Monopólios naturais e licitações de serviços públicos. Revista de Direito Administrativo RDA, Rio de Janeiro, v. 256, jan./abr. 2011.